本章主要包括三部分，第一部分对公共部门绩效管理相关概念进行界定，研究其兴起发展的背景及原因，同时对公共部门绩效管理的主要特征及实施的重大意义进行解释说明。第二部分主要对绩效管理的具体指标体系设计及测评技术和方法进行说明，包括我们一直比较关注的平衡计分卡法、标杆管理法、关键绩效指标法等。第三部分将研究的视角转向我国，针对我国公共部门绩效管理的现状展开讨论，指出问题的同时提出相关对策。第一节 科学的公共部门绩效机制：公共管理发展的加速器   1、公共部门绩效管理的内涵   （1）绩效和绩效管理   公共部门中的绩效应该指“政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。”   绩效管理一般有三个最基本的部分：第一，绩效计划。绩效计划是一个将个人目标、部门或组织目标相结合的一个目标确定过程，该目标包括总体目标和阶段性目标，一般是通过协商沟通后确定的结果。第二，绩效考核。绩效考核是根据预先确定的绩效指标，对公共管理组织和人员进行考核，最终确定绩效评定的等次，对于公共管理而言，绩效考核非常重要，它是组织调整完善管理方法，测评组织管理能力和个人工作成果的关键，也是员工奖惩的依据。第三，绩效反馈和改进。绩效反馈涉及两方面的内容，一方面要让被考核者明确自己的绩效情况，是否达到预期目标和如何完善，另一方面要让组织管理者明确，该部门某项环节的进度，是否符合预先计划，归纳问题，找到原因，然后针对问题制定合理的绩效改进方案并付诸实施。   （2）公共部门绩效管理价值标准   经济(economic)   经济测评包括两个方面，首先是成本与投入的比例测定，主要指资金向投入的转化率，由于资金不能直接作用于产出需要转化成人力、物力、设备等，因此我们需要测定资金与投入的转化率。如果出现超量投入，投入目标偏出等现象，我们就认为是不经济的表现。其次是行政开支与业务开支的比率。行政开支主要指服务机构的运营开支，包括行政设备，办公设施，雇员工资等而业务开支主要指直接作用于服务对象的开支。   效率(efficiency)   绩效评估第二个需要考虑的相关问题是效率，主要指机关或组织在既定时间内的预算投效率测评分为两个方面，第一是生产效率，这个与企业管理领域的效率测评相一致，生产效率是指在固定投入量下，最终的实际产出与最大产出两者间的比率，可反映出达成最大产出、预定目标或是最佳营运服务的程度。第二各方面是配置效率，主要指组织所能提供的产品或服务是否能够满足不同偏好。   效益(effectiveness)   效益主要包括经济效益、社会效益与群体效益。经济效益主要用于企业工商管理活动，通过商品和劳动的对外交换所取得的社会劳动节约，即以尽量少的劳动耗费取得尽量多的经营成果，或者以同等的劳动耗费取得更多的经营成果；社会效益主要指公共部门制定的目标、政策还有服务是否体现国家意志，能够代表广大人民的利益，也包括公共部门完成该目标的能力。   公平(equity)   公平的衡量标准是“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。”但对公平的衡量却不容易清晰界定，原因在于对于公平无法进行定量分析。“在进行定性分析的过程中有三个原则可以帮助进行衡量，一是帕累托标准：是一个人境况变好的同时，不能使其他人的境况变坏。帕累托标准的目的是保障最低福利。二是卡尔多—希克斯标准：在效益上的净收益者能补偿受损者。该标准的目的是保证净福利的最大化。三是哲学家罗尔斯提出的分配标准：使处于条件恶化的社会成员收益增加，则是正义的行为，标准强调再分配福利最大化。”   （3）公共部门绩效管理的特征   第一，公共部门绩效管理的目标是提高公共部门绩效，增强责任意识和危机意识。   第二，公共部门绩效管理的重视外部评价，以民众的要求为导向，以民众的满意度为衡量标准。   第三，公共部门绩效管理吸引民众广泛参与，实现绩效管理公开化。   第四，公共部门绩效管理关注绩效评估的结果的同时，更加关注管理活动的整个过程。   第五，公共部门管理要兼顾组织绩效和个人绩效双重要求。   2、公共部门绩效管理的兴起和发展   （1）公共部门绩效管理兴起的背景   第一，公共部门管理问题愈发严重，迫使人们开始考虑绩效管理。   大而全的政府管理模式逐渐表现出管理成本上升，管理效率降低，财政赤字增加，而政府的公信力急剧下降的诸多问题，因此人们开始急迫的想解决目前发生的政府管理危机。   第二，新公共管理理论的出现要求公共部门进行绩效评估。   20世纪70年代出现的“新公共管理”运动以解决公共部门的管理问题为核心，融合了多学科相关的知识，创立了一个新的公共管理理论框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要.   （2）公共部门绩效管理的顺利发展   20世纪70、80年代，随着公共管理的逐步推进，绩效评估作为公共行政的一个重要管理工具在公共管理中得到广泛的研究和运用。尤其在西方，随着政府管理成本的逐渐增加，各国都在致力于研究自己的绩效评估管理体系。   英国公共部门绩效管理的进程   20世纪70年代，英国政府面临着严重的经济危机、管理危机和信任危机。与此同时，理论界也出现了新右派体系，主张相信市场力量，减少政府干预，采用私营部门的管理哲学和管理方法，用企业家精神塑造政府并认为这是政府改革的一条捷径。   美国公共部门绩效管理的进程   在美国，严重的财政赤字开始影响民众对政府执政能力的信心。为了解决国家的这两个赤字问题，美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制的决定性条件。二战期间，美国学者克莱伦斯·雷德累和赫伯特·西蒙出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书，标志着政府绩效评估研究的开始。1973年，美国总统尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，使公共部门绩效评估系统化、规范化。美国公共部门绩效评估在20世纪90年代达到了鼎盛时期，其过程更加完善。在克林顿执政时期，公共部门绩效评估运动获得了重大的突破，同时这场运动并没有随着克林顿的卸任而终结。政府绩效评估在对责任的持续强调，现代管理信息系统的广泛传播以及顾客调查的增加使用上得到了进一步的推动，继任的布什总统上台之后，对于公共部门绩效评估的重视并没有减弱。   20世纪90年代，除英国、美国之外，公共部门绩效管理在法国、德国、新西兰等国家都得到了广泛的应用。   我国公共部门绩效管理的进程   理论研究环节   在我国，现代意义上的政府绩效管理研究，起始于90年代中期，迄今为止大致经历了三个发展阶段：   “第一阶段是初步探索阶段（1994年-1999年）。20世纪90年代初期，我国理论界已经使用了'绩效评估’的概念，但对它的理解等同于雇员个人的绩效考评。1994年，中国行政管理学会左然编译了英国学者大卫·伯宁翰的《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》和约翰·鲍恩的《评估中央政府的工作绩效》两篇短文，标志着以组织为对象的政府绩效评估进入了我国学者的视野。1995年，周志忍在《新视野》上发表了《公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示》一文，对英国政府绩效评估的实施背景、特征、绩效指标设计、评估的内容框架、绩效评估在管理中的作用等作了概括性介绍。这一时期的探索从绩效评估开始逐步扩展到政府绩效管理，研究内容涉及到绩效管理的基本理论、运行机制、操作技术和国际实践等诸多方面。但总体看，研究者数量有限，其研究没有引起行政管理学界和政府官员的普遍重视。”   第二阶段是研究拓展阶段（2000年-2003年）。进入新世纪以后，政府绩效评估在国内逐渐引起关注，相关研究有了一定拓展。这一时期主要从四个方面进行研究，第一项是基础理论研究，其次是关于西方国家政府绩效评估的系统介绍和研究，第三项是对我国政府绩效评估活动的评价研究，最后一部分是对我国政府绩效评估制度设计的初步探索。这一时期的研究重点是政府绩效评估。随着学术关注度和研究队伍的扩大，对绩效评估的研究呈现出系统化的发展趋势。   “第三阶段是研究的系统化、细化和创新阶段(2004年-至今)。2004年国务院文件中首次使用了'绩效评估’概念，标志着这一概念得到官方和社会认可。研究的系统化主要表现在三个方面：首先，研究重点从绩效评估扩展到绩效管理，关注绩效评估与战略规划、绩效计划、绩效监测、绩效信息利用的结合，从而形成系统的绩效管理过程；第二，绩效管理研究的分支领域相继出现。第三，绩效管理研究呈现出多重视角。2006年9月，全国绩效管理研究会成立，既是我国绩效管理研究的重大事件，又是领域研究的新起点，使研究逐步细化，并且具体到专门主题进行较为深入的研究。绩效管理研究的创新，主要表现为立足我国国情，注重政府新目标模式和发展战略与绩效管理关系的研究，构建具有中国特色的绩效管理体系的理论框架与操作工具的研究等，呈现出构建我国特色的绩效管理体系的发展势头。”   政府实践环节   我国的公共部门绩效管理充分体现理论与实践相结合，学术研究与政府决策积极互动这一原则。在2003年学术界关于公共部门绩效管理的探讨逐渐引起政府部门的注意，尤其是我国高层领导人开始关注如何将绩效管理推向实践，其想法在中央政策中逐步体现出来。   3、公共部门绩效管理的意义   （1）公共部门绩效管理，有利于公共管理目标的正确选择   组织必须要有明确、合理的目标，而这正是进行绩效管理的前提，绩效管理就是要针对预定目标的完成度进行考量，通过绩效管理可以实现各部门有序的分工、充分的合作和目标的对接；也可以实现个人目标与组织目标相统一，个人利益与组织利益相挂钩，这样才会使组织具备凝聚力，充满生命力。   （2）公共部门绩效管理，有利于加强政府与社会之间的良性互动   公共管理的服务对象是国家全体民众，政府施政的客体是整个社会，其工作优劣的评价完全由民众决定。民众是公共服务的消费者，也是公共管理的参与者和评判者。   （3）公共部门绩效管理，有利于竞争机制、激励机制和约束机制的建立   绩效管理一方面通过测评各个公共部门的绩效并公布有关结果，引导公民在大胆选择公共服务机构，通过选择淘汰服务低劣的公共机构，从而对公共部门造成压力，促使其提高服务的质量和效率。另一方面，使绩效管理的结果与奖励和惩罚相挂钩，在绩效考核的基础上形成奖金、晋升、免职、罚款等有效地促进行为，有助于营造竞争氛围，形成诱因机制，以激发人们的工作热情。绩效评估使政府组织的激励、约束等机制都有了依据，同样建立在绩效评估基础上的奖惩制度，也强化了政府组织的激励与约束机制。   （4）公共部门绩效管理，为公共行政提供了一种管理工具   绩效管理作为一种管理工具，其意义就在于在政府运作和管理中加入了成本——绩效的考虑，有助于政府组织科学设定目标并根据效果来配置资源，减少公共部门的浪费。

第二节 公共部门绩效管理的指标体系构建和技术方法选择   1、公共部门绩效衡量指标体系构建   （1）业绩指标   所谓公共管理业绩就是公共部门履行职能与职责的结果及其所产生的社会影响。反映公共部门业绩评估的指标，首先需要考察的是公共服务的数量和质量。其次需要考察的是公共管理目标的实现。   （2）效率指标   公共部门的效率是指投入、产出的比率，是公共管理者从事公共管理活动所取得的成果同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。公共行政的效率可以从公共产品或服务的数量、质量、时效、费用、公共行政能力的发挥水平、组织系统要素和系统整体的运行状况等方面的指标来测量。效率指标通常包括提供公共服务与产品的单位成本、服务与产品的数目、公共政策执行的开支、公共部门的办公物品损耗费用等。   （3）效能指标   第一，产出质量指标。产出质量指标是对公共部门产出质的一种展示，一般质量示标如差错率、准时率、合格率和优秀率等几乎都可以应用于所有公共部门的工作。对于特定公共部门，往往需要根据工作性质来设定有针对性的指标。第二，社会效果指标。理想的客观社会效果是公共部门管理和服务活动效益的表现之一。第三方面是对顾客满意度的测评。公共部门服务的对象是广大民众，公共行政的效能指标设定当然要考虑公众的满意度，可以通过问卷调查等多种形式来收集公众意见，作为效能指标的评定依据。   （4）经济指标   经济指标设定目的是要公共部门在进行公共行政的同时考虑节约公共资源、降低成本、避免浪费。其主要测评指标的设定分为两个方面：   第一，为了维持政府机构正常运转所产生的费用。这一部分费用并非是为了提供公共服务或者公共物品主要支出，而是属于辅助性的支出。   第二，公共部门的支出。这一部分主要指中央政府国内外负债及占用GDP的比重，中央政府为发展科教文卫等事业的专项支出，还有政府一般性支出占GDP的比重等。   2、公共绩效管理的技术方法选择   （1）平衡计分卡法(The Balanced Scorecard，BSC)   平衡计分卡源自哈佛大学教罗伯特·卡普兰与诺朗顿研究院的执行长戴维·诺顿在20世纪90年代所从事的“未来组织绩效衡量方法”的研究计划。他们提出了一种具有划时代意的绩效考核功能的管理系统——平衡计分卡。平衡计分卡是由财务、顾客、企业内部流程、学习与成长这四项观点组成绩效指标架构来评价组织的绩效，它保留了传统上衡量过去绩效的财务指标，兼顾了促成财务目标的绩效因素的衡量；在支持组织追求业绩之余，也促使组织兼顾学习与成长，把复杂而笼统的概念转化为精确的目标，以寻求财务与非财务的衡量之间、短期与长期的目标之间、落后的与领先的指标之间以及外部与内部绩效之间的平衡。   由于平衡计分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，自20世纪90年代初一经提出，便迅速被美国等发达国家企业所采用，同时平衡计分卡在改善公共部门的管理上也能取得很好的效果，发挥了集中重点、激发潜能和提高责任感的作用，下图为公共部门平衡记分卡的基本框架。

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   需要注意的是平衡计分卡并不是普遍适用于所有组织的标准模式，政府与企业这两种组织在价值架构上有重要差异，卡普兰和诺顿曾指出这些差异主要表现在“公共组织与非营利组织之成功的终极定义，乃是它们在完成使命上的绩效高低。无论哪种产业的民营企业，都可以运用'增进股东价值’此一致性的财务构面数字来评定绩效。然而，由于公共部门与非营利组织的使命范围广泛多元，因此必须根据其所带来的社会影响与高阶目标来分别对待。”正是这种的本质上的差别导致平衡计分卡在引进公共管理部门的绩效管理时要进行部分修正。具体修正如下：   第一，将组织使命，即服务于顾客的层面置于顶层，将满足顾客和相关利益者的要求作为主要目标。   第二，对于公共部门来说，财务层面的指标是一个约束而不是一个目标值。   第三，公共部门的各种内部流程指标应来源于顾客维度所体现的价值定位，以顾客价值为导向，引导组织向着既定愿景迈进，其着眼点在于获取内部和外部顾客的满意。   第四，为了实现上述三个维度目标，公共部门必须在职员学习和成长方面订立指标，以确保取得有利的成果。   2、标杆绩效管理方法(Benchmarking)   标杆管理又称基准管理，在工商企业界，事实上已经运用了几十年。将标杆管理的思想运用于绩效考核体系的设计也已经有众多的先例，最著名的案例是亨利?福特把芝加哥屠宰厂猪肉处理系统，应用于汽车生产装配线。   标杆管理方法分为两种类型：一种是内部标杆，主要是以企业或政府各部门之间为实施对象，它是最简单且易操作的标杆管理方式之一。第二种是外部标杆，是主要以竞争对象为基准的标杆管理。竞争标杆管理的目标是与有着相同市场的企业在产品、服务和工作流程等方面的绩效与实践进行比较，直接面对竞争者。这类标杆管理的实施较困难，原因在于除了公共领域的信息容易接近外，其它关于竞争企业的信息不易获得。   在实践中，标杆管理的实施程序有很多种，这里主要介绍三种有代表性的做法：   第一种：施乐公司的罗伯特·开普，他将标杆管理活动划分为5个阶段，每阶段有2到3个步骤：   （1）计划   A 确认对哪个流程进行标杆管理   B 确定用于作比较的公司   C 决定收集资料的方法并收集资料   （2）分析   A 确定自己目前的做法与最好的做法之间的绩效差异   B 拟定未来的绩效水准   （3）整合   A 就标杆管理过程中的发现进行交流并获得认同   B 确立部门目标   （4）行动   A 制定行动计划   B 实施明确的行动并监测进展情况   （5）完成   A 处于领先地位   B 全面整合各种活动   C 重新调校标杆   第二种：美国电报电话公司的（AT＆T）的九步骤模式：   （1）决定标杆的标的物；   （2）发展标杆管理的汁划   （3）选择搜集资料的方法   （4）搜集资料；   （5）选择业界中表现最好的公司；   （6）对此最好的公司进行现场访问、搜集相关资料；   （7）比较双方的工作流程，找出表现的落差所在，提出改善建议   （8）执行改善建议；   （9）重定标杆。   第三种：柯汉（Cohen， and ，Emicke，1995）等人主张的适合公共管理部门的标杆管理模式：   (1)决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；   (2)找出衡量成本、品质及效率的指标；   (3)针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；   (4)衡量这些表现最好的单位之表现；   (5)衡量或界定自己的组织和最好的表现者之绩效落差   (6)决定缩短落差的行动方案；   (7)执行方案并追踪考核。   3、关键绩效指标法（key performance indicator，KPI）   关键绩效指标法，是对传统的绩效评估理念的创新，将组织宏观战略目标经过层层分解产生可操作性的战术目标，同时它也是一套衡量、反映、评估组织业务状况的、可量化的关键性指标，通过KPI的牵引，使员工个人工作目标、职能工作目标与组织战略发展目标之间达到同步。   关键绩效指标法是运用关键绩效指标进行绩效考核，这一办法关键是建立合理的绩效指标。建立绩效指标体系时应遵循如下几条原则：第一，目标导向原则。关键绩效指标确立必须依据工作目标确定，其中包括组织目标、个人目标、岗位目标。要求要把个人和部门目标同组织目标相联系，以全局的观点思考问题。第二，注重工作质量原则。工作质量是任何组织都要在市场经济中拥有强大竞争力的核心要素，但往往又难以衡量，因此，对工作质量指标，进行控制尤为重要。第三，可操作性原则。从技术上保证指标的可操作性，对每一个指标都给予明确的定义，建立完善的信息收集渠道。第四，强调输入和输出过程的控制。在设立关键绩效指标时，要优先考虑流程的输入和输出情况，将两者之间的过程视为一个整体，进行端点控制。第五，指标一般应当比较稳定，即如果工作流程基本不变，则关键指标的项目也不应有较大的变动。第六，关键指标应当简单明了，容易被执行者理解和接受。   关键绩效指标法的操作流程包括以下三步：第一步关键绩效指标体系的建立。关键绩效指标体系的建立是关键绩效指标法的第一步，也是最基础的一步。在关键绩效指标体系建立好之后我们才能为其中的每一个绩效指标制定出在一个考评周期内应达到的合理的绩效目标。关键绩效指标体系的建立包括三个方面的内容，一是根据组织的战略目标建立组织级的关键绩效指标；二是根据组织级关键绩效指标建立各部门的关键绩效指标；三是根据部门级关键绩效指标建立各岗位及个人的关键绩效指标。第二步：关键绩效指标的审核。关键绩效指标的审核是对已建立的绩效指标体系进行全面的核准，包括明确各项指标应达到的标准，审核指标与标准的客观全面性和可操作性，以及再次明确关键绩效指标的考核主客体等。第三步关键绩效指标和目标的评估与调整。关键绩效指标和目标的评估与调整是关键绩效指标法的最后一个流程，这一环节主要针对考核实施的结果进行操作，包括将考核结果对外公布，并征求反馈意见，通过分析考核结果与整理反馈意见找到影响工作绩效的原因，同时进行有针对性的调整。   4、目标管理法（Management By Objective，MBO）   目标管理源于美国管理专家德鲁克，他在1954年出版的《管理的实践》一书中，首先提出了“目标管理和自我控制的主张”，认为“企业的目的和任务必须转化为目标。概括来说目标管理也即是让企业的管理人员和员工亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标的一种管理制度。   目标管理法的管理步骤主要有：   （1）制定组织的整体目标和战略。目标管理涉及整个组织，每个部门和个人的目标必须与整个组织的目标相一致，同时目标管理所指定的目标应当清晰具体，尽量转化成定量指标，这样有利于进行度量和测评。   （2）在经营单位和部门之间分配主要的目标。由于组织目标是一个整体概念，该目标需要分化到各部门手中，这样有利于责任明确，落实到位，同时在完成任务的时候各部门之间需要经常性的合作，合理分配目标是各部门协作的基础。   （3）与具体实施工作的组织部门和个人讨论目标。各部门领导需要与相关人员讨论目标指标，征询实际工作人员的意见，这样有利于调整完善目标，同时通过沟通的目标更具有约束性。   （4）管理者和下属商定如何实现目标和行动计划。   （5）对工作绩效进行评价。对工作进行审查，部门领导就本部门和各个组织成员的实际工作成绩与他们事前确定的目标加以比较，将各方面的信息加以整理分析。   （6）提供反馈。各部门召开会议针对评估结果展开讨论，与众人一起分析结果的同时收集各方面的意见，为进一步调整提供资料。   5、关键事件法（Critical Incident Method，CIM）   关键事件法是由美国学者福莱·诺格和伯恩斯在1954年共同创立的，它是由上级主管记录员工平时工作中的关键事件：一种是做的特别好的，一种是做的特别不好的。在预定的时间内（通常是半年或一年之后）利用积累起来的记录，对被考评者的绩效做出判断和评价的方法，主管人员可以根据绩效提出自己期望或不期望员工所做的一些行为。关键事件是指那些会对公司、部门或个人的整体工作绩效产生积极或消极影响的重大事件。   这种工作绩效评价方法的优点是：第一，它为你向下属人员解释绩效评价结果提供了一些确切的事实证据。第二，它还会确保你在对下属人员的绩效进行考察时，所依据的是员工在整个年度中的表现（因为这些关键事件肯定是在一年中累积下来的），而不是员工在最近一段时间的表现。第三，保存一种动态的关键事件记录还可以使你获得一份关于下属员工是通过何种途径消除不良绩效的具体实例。绩效管理的目的之一是改善和提升员工的绩效和工作能力。第四，关键事件法是其它工作绩效评价方法的一种补充，尤其是对等级评价的补充。   但是这种方法也存在缺点：一是费时，需要花大量的时间去搜集那些关键事件，并加以概括和分类；二是关键事件的定义是显著的对工作绩效有效或无效的事件，但是，这就遗漏了平均绩效水平。而对工作来说，最重要的一点就是要描述“平均”的职务绩效。利用关键事件法，对中等绩效的员工就难以涉及，因而全面的职务分析工作就不能完成。

第三节 我国公共部门绩效管理存在的问题及其对策   1、我国公共部门绩效管理中存在的主要问题   （1）公共部门绩效管理共性的问题   第一，公共绩效评估指标难以精确量化   绩效评估的一个基本条件就是将所有的指标数据以量化的形式呈现出来，然后据此进行评估。公共品的绩效评估却面临着如何量化，难以量化的问题。在实际操作中绩效标准的难以确定性和不可量化性极大制约着绩效评估的发展，也成为公共绩效管理指标体系建立的一大障碍。   第二，公共绩效管理信息整理难以完备   绩效管理有赖于可靠的信息，其操作过程某种意义上讲就是信息的收集、筛选和加工的过程，如果所整理的信息出现错误就无法真实反映公共部门的实际绩效。但是整个信息的汇总过程是个相当精细而麻烦的工作，需要耗费相当多时间和精力，人力和财力。同时信息的沟通和反馈还有赖于民众的参与和支持，如果沟通渠道不畅通，民众参与热情不高，同样无法收集到足够全面的信息，将会极大降低绩效评估的质量，这也给绩效管理带了极大的困难。   第三，公共绩效管理中人员问题   绩效测量内容的决定和绩效评估的实施都需要配备专门人员，但在人员配备上却普遍存在一些问题。首先，绩效测量的内容可能引起逆向选择问题。无论从专业知识还是从实践经验来讲，最符合进行绩效测量的就是组织内部常年从事该工作的人员，由他们制定的测量内容、测量指标会更加符合工作实际和客观需要，因此由内部人员做绩效评估显然比聘请外部人员省时、省力，效果更好。但是，按照公共选择理论的观点，公共部门内部人员都符合“经济人”假设——追求自身利益最大化。第二个选择是聘请外部人员作评估人员，包括专家、学者、同领域其他优秀人员等等。而作为外部聘请人员在许多方面将会与现实工作者出现冲突，评估者的种种疑问和责难，将会给现实的工作者带来无形的压力，而一旦这种现实的压力变成一种威胁，必定会给绩效管理带来阻力，影响绩效评估工作。   （2）我国公共部门管绩效管理特有的问题   第一，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性   到目前为止，我国还没有行成关于政府绩效管理的整体思想体系，对于何谓政府绩效，中央政府的绩效目标和各级地方政府以及各部委的绩效目标之间到底应该是一种怎样的关系，应当如何将中央政府的绩效目标分解到相关部门，应当由谁来对政府的工作绩效进行考核等问题，我们还没有形成清晰的认识。在实践中，我国公共部门并不是把绩效评估作为强化管理的一种日常措施，而是当作解决问题的一种临时的手段，仅当某一方面问题成堆时，才采取诸如大检查、专项调查等方式追求一时的绩效成果，应付了事，因而总陷于被动。其次实践中的盲目性还表现在手段与效果缺乏逻辑性。绩效评估，意在确定公共项目与实际社会效果之间的因果逻辑关系，即表明社会公共问题的解决、情况的改变是由于公共项目实施所致。   第二，绩效管理思想落后、意识淡薄，存在观念障碍   首先体现在人员在绩效管理过程中表现出很大的随意性和自发性。其次，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，并且涉及对公共部门决策者和管理人员的能力的鉴别，这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁，因而部分人员将在某种程度上抵制评估。最后，许多公共部门的领导者将绩效评估等同于政绩考核，往往导致绩效管理的个人化。第三，过于偏重绩效考核，而忽视了绩效反馈等环节   第四，绩效评估技术上还不成熟，评估方法较为单一   绩效评估在我国是个新兴领域，尚处于起步阶段，还未形成规范化、制度化的评估体系，这就给开展具体评估工作带来许多技术上的困难。首先，由于对绩效评估的概念认识不一，对绩效评估的内容范围界定不清，无法建立一套完善的公共部门绩效评估指标体系。其次，开展绩效评估所必需的相关配套措施不完备，如评估资料不足、缺乏评估的专门人才、缺少评估的管理保障体系等等。最后，评估方法单一。目前我国绩效评估所采用的评估手段、方法并没有超出经济学的范围。   第五，评估主体单一化，并且专业素养和能力不足   评估主体作为评估活动的主要参与者，其专业素质，考评能力及利益归属都极大的影响了绩效评估的准确性。我国进行绩效评估以来大多数都属于政府内部由上至下的评估，缺乏由下至上的评估，更加缺乏来自公共组织体系外部的评估，由“经济人”的理论出发进行设想，这种单一的评估主体的设置其利益归属必定属于政府机构的管理层，因而由单一化评估主体进行的绩效评估结果很难让人信服。另一方面，我国现行评估主体缺乏足够的专业素养及评估能力。首先，我国的评估人员绝大多数来自于政府的管理层，但大多数政府管理层人员并不具备专业的绩效评估知识，同时部分管理层人员更加不了解基层实际情况，这就造成绩效评估的实际效果大打折扣。其次民众、媒体等外部评估主体，在获得信息及参与评估上完全处于被动，在大多数时间只能被动的接受政府相关部门提供的信息，既无法辨识其真实性也无法获取更多想要考察的信息，这种被限制的知情权使得这些外部主题根本无法获取有效的评估信息，因此无法真正发挥其评估效能。   2、完善我国公共部门绩效管理的途径   （1）加强公共绩效理论探讨，合理开展实践工作   （2）更新思想观念，明确绩效评估价值取向   （3）实现绩效考核主体多元化   评估主体分为两类，第一类是内部评估主体，内部评估主体主要指在政府机关内部形成的绩效考核机制。第二是是外部评估，主要指民众、媒体及各类组织对于政府绩效的考核。   （4）确保绩效评估信息来源的准确可靠，建立健全绩效评估信息系统   （5）推进政府绩效评估的法制化、制度化建设

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